A lo largo de la sesión
hemos conocido el concepto, las funciones y las relaciones del derecho
administrativo, ahora sabemos que se encuentra ubicado en el centro de la
acción del Poder Ejecutivo. Además de que es el encargado de proveer todo lo
relativo a la administración pública. En la presente actividad, realizaremos
una revista virtual colaborativa de manera grupal:
Incluyamos los siguientes
elementos en nuestra revista virtual:
Una breve reseña basado en
“El modelo actual de la administración pública en México”, de Alejandro
Carrillo Castro, disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2301/8.pdf
Reseña.
A continuación expondré una
reseña breve sobre el modelo actual de la administración pública de nuestros
días particularmente como lo menciona el autor de 1917- a la fecha de hoy y
cuestionándome si este modelo tiene aún vigencia o hay que renovarse o tan solo
por su naturaleza ira evolucionando basándome en un ensayo de Alejandro Carrillo Castro.
De 1917 A la actualidad se
ensayó un nuevo modelo que en su época era muy innovador que aparentemente ya
ha sido obsoleto y permitió a los estudiosos de estos temas hacer sugerencias
sobre qué tipo de modelo si es que se requiere habrá de promoverse a partir del
próximo sexenio.
Como todos sabemos, México
adquiere formalmente la independencia en 1821 y podría decirse que salvo, desde
luego, los tres modelos que se ensayan a lo largo del siglo XIX, primero por
Iturbide, el modelo imperial que no tuvo vigencia más que unos cuantos meses y
después los dos grandes modelos, el de República federal o de República
centralista y unitaria, en el ámbito de la administración pública, no implicaron
ninguna modalidad que llamara mucho la atención.
Siglo XIX
La administración de Porfirio Díaz, y desde
luego, cuando era una República centralista, lo que eran secretarías de Estado,
se les llamó muchas veces con el mismo nombre, ministerios, pero salvo eso,
podría decirse que a lo largo del siglo XIX, el modelo de administración
pública que dependía del Ejecutivo Federal no sufrió cambios importantes y de
alguna manera reflejaba la administración pública muy tradicional de esa época,
en torno de funciones agrupadas en secretarías del despacho o en ministerios.
Pero a partir de 1917 surge,
lo que podríamos decir constituye el 80% del modelo actual de la administración
pública mexicana, copiando el modelo estadounidense en algunos aspectos.
En 1917 Carranza propone que junto a las
secretarías de Estado, que se habrían de ocupar de los aspectos sustantivos o
políticos del gobierno, debería de haber un nuevo tipo de organismo público,
los departamentos administrativos, para ocuparse de lo que son funciones
generales dentro de la administración pública; posteriormente, algunos
estudiosos le han llamado funciones horizontales o sistemas horizontales o
globales de la administración pública, que cortan como su nombre lo indica,
horizontalmente, las funciones sectorizadas de cada uno de los ministerios o
secretarias de Estado a partir de 1917.
¿A qué funciones me estoy refiriendo?
Básicamente a las funciones
de estadística, de contraloría, de presupuesto, de personal.
En los nuevos modelos que surgieron, sobre
todo a partir de la década de los sesenta por parte de Naciones Unidas y de la
OEA, el modelo Cats, el modelo de Jiménez Castro, así se llamaba el modelo de
Mario Frieiro, que se enseñó muchas veces en nuestra Universidad, diferenciaba
lo que eran los sectores sustantivos de la administración: gobernación,
hacienda, salubridad, construcción, de los que eran los sistemas horizontales:
presupuesto, personal, contabilidad, estadística. Curiosamente ese era el modelo
original o la tipología original que propuso Carranza desde 1917.
Como todo modelo o tipología
en sentido estricto weberiano, no siempre se cumple a cabalidad en la práctica;
si bien, en el periodo de Venustiano Carranza los departamentos que existieron
fueron el de la Contraloría y el de Aprovisionamientos Generales; es decir,
funciones que hoy tiene la Secretaría de la Función Pública, antes llamada de
la Contraloría, ---tratando de evitar por un lado que hubiera compras o
adquisiciones raras, ahora diríamos, de colchones muy caros de nuestros
embajadores, de toallas muy caras en las casas presidenciales, etcétera; --- para
que se vea qué novedoso que haya esta pretensión, de darle transparencia o de
preocuparse por el control de este tipo de asuntos, se crearon en esa época dos
departamentos, el de la Contraloría y el de Aprovisionamientos Generales.
Una secretaría de Estado, la
de Hacienda, tiene bajo su responsabilidad un enorme sistema horizontal, que es
el de presupuesto, originalmente, y el de presupuesto y el de manejo,
obviamente de los aspectos de personal. Carranza todavía ensaya, curiosamente,
en 1917, de manera poco típica con su propio modelo, la creación del
Departamento de Justicia, reduciendo la Secretaría de Despacho de Justicia
anterior a un Departamento de Justicia, que se lo indica a un procurador
general, y el Departamento de Enseñanza y de Bellas Artes que después se
convierte eventualmente en la Universidad. Pero podemos decir que el inventor
de este modelo, del cual todavía tenemos aunque sea de manera formal la
existencia de este modelo básico, secretarías de Estado y departamentos
administrativos, surge pues, con Venustiano Carranza.
Con Obregón y con Calles
Se crean otros dos departamentos, el del
Presupuesto y el de Estadística Nacional, para que veamos que la idea que tenía
este modelo era que los aspectos técnicos, hoy se llamarían tecnocráticos,
horizontales de la administración pública, fueran diferentes a los que se le
encargaron a las secretarías de Estado.
Con el general Cárdenas, en
el primer sexenio de nuestra historia administrativa reciente, se crea un
tercer departamento de este tipo, el de Prensa y Publicidad, con la idea,
precisamente, de apoyar de manera horizontal las actividades de publicidad del
gobierno y la difusión de sus actividades, pero, ya para entonces, el
secretario de Hacienda se había encargado.
En la época de Abelardo Rodríguez de
fagocitarse o de eliminar a sus funciones que le habían sido desprendidas a la
Secretaría de Hacienda, de la contraloría, del presupuesto y de estadística, habían
regresado ya a la Secretaría de Hacienda que siempre celosamente las ha tratado
de conservar.
Después, fueron creándose una gran cantidad de
empresas públicas y de organismos descentralizados que no estaban dentro de
este modelo centralizado, de secretarias y departamentos, pero que empezaron a
cumplir tareas muy importantes y llegaron, incluso, a significar una erogación
de casi la mitad del presupuesto de la Federación.
Podríamos marcar como punto
de inflexión en el momento en que el presidente de la República decide empezar
a utilizar ya no sólo la figura de los departamentos técnicos o
administrativos, sino de las empresas públicas y de los organismos
descentralizados, y éste podría plantearse, simplemente es una propuesta de
académico, en el momento en que en 1937 el general Lázaro Cárdenas, cuando
expropia a los Ferrocarriles Nacionales de México, no a todos los
ferrocarriles, sino nada más a esta empresa, crea en 1937 un departamento
administrativo para encargarse de administrarla y a los tres meses sus asesores
le dicen: mi general, yo creo que no debiera ser un departamento administrativo
el que se encargara de manejar una empresa pública, mejor vamos a crear un
organismo descentralizado.
Éste es el momento en donde
una función que primero se le quiere encargar a ese modelo de Carranza, de
departamentos administrativos, se ensaya como departamento administrativo, no
funciona y se empieza a crear el número importante de organismos
descentralizados para encargarse de tareas en donde el Estado decide participar
también en la vida económica del país.
En la época del licenciado Alemán, se crea en
lugar del Departamento de Contraloría, que ya había sido absorbido por Hacienda
y del Departamento de Aprovisionamientos Generales, la Secretaría de Bienes
Nacionales e Inspección Administrativa, otra vez, la preocupación de que en el
gobierno hay una secretaría que se encargue de vigilar las adquisiciones
públicas y de la vigilancia de que no haya irregularidades o corruptelas;
estamos hablando de 1946, y sigue existiendo también una secretaría horizontal
que es la Secretaría de Hacienda; para este momento no hay departamentos
administrativos, aunque en la ley que se seguía llamando Ley de Secretarías y Departamentos
Administrativos, estaba la posibilidad de crearlos.
Crea el concepto de
dependencias además de la ley orgánica.
López Portillo, modela
adicionalmente a las secretarías de Estado y a los departamentos
administrativos creados en el modelo Carranza tradicional, como ya existían una
gran cantidad de organismos descentralizados, empresas de participación estatal
y fideicomisos públicos, López Portillo propone en una nueva Ley Orgánica que
por primera vez lleva ese nombre, Ley Orgánica de la Administración Pública,
que se reconozca que hay dependencias del Ejecutivo que se encargan de aspectos
horizontales o globalizadores, como se les llamó a partir de entonces, y que a
las secretarías y departamentos administrativos encargados de los aspectos
sustantivos se les llamara coordinadoras de sector; es decir, que se reconocía
la necesidad de que hubiera funciones horizontales o globalizadoras, que en ese
entonces las tenía en la nueva Ley Orgánica, la Secretaría de Hacienda y la
nueva Secretaría de Programación y Presupuesto, y que cada una de las
dependencias o secretarías de Estado o departamentos fueran coordinadores de
todo ese número importante de organismos descentralizados y empresas de
participación estatal y fideicomisos públicos, con lo que se empezó a denominar
entonces los sectores administrativos, y cada sector administrativo iba a tener
su coordinador administrativo, entonces ya no era nada más el modelo simple de
secretarías de Estado y departamentos administrativos, con todo lo horizontal o
técnico, sino que se crea ya el concepto de dependencias globalizadoras,
repito, Hacienda y, Programación y Presupuesto, y coordinadoras de sector, sigue
todavía ese modelo vigente.
Con Miguel de la Madrid, se
crea una tercera dependencia globalizadora, ya no se utilizan los departamentos
administrativos para estas funciones globalizadoras, a partir de entonces se le
habían encargado a Hacienda, a Programación y Presupuesto, y con Miguel de la
Madrid a la nueva Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
Con el licenciado de la
Madrid, sobre todo a la mitad de su sexenio, se da lo que él mismo llama un
cambio de rumbo. Hay una crisis económica a nivel mundial que le pega también a
nuestro país y entonces, a través de una nueva Ley de Entidades Paraestatales,
decide el licenciado de la Madrid sacar del control de la administración
central a las empresas de participación estatal minoritaria y a los
fideicomisos, de entrada ya no iba a ser responsabilidad de la administración
centralizada la vigilancia de estos dos instrumentos, que desde López Portillo
originalmente, y anteriormente ya estaban controlados por la Ley para el
Control de Organismos Descentralizados.
Carlos Salinas de Gortari desaparece una de las globalizadoras,
desaparece la Secretaría de Programación y Presupuesto, y se quedan siendo
solamente globalizadoras, la Secretaría de Hacienda controla todos los aspectos
técnicos que anteriormente tenían los departamentos técnicos, y la Secretaría
de la Contraloría General de la Federación, que en la administración del
presidente Zedillo cambia de nombre y se le llama Secretaría de la Contraloría
y Desarrollo Administrativo, y, para efectos de lo que yo estoy planteando
ahora, desaparece el último de los departamentos administrativos que existían,
que era el Departamento del Distrito Federal.
Entonces, en este momento,
tenemos que el modelo original de Carranza, secretarías y departamentos
administrativos, adicionado o enriquecido con el modelo López Portillo, de
globalizadoras y coordinadoras de sector, se encuentra en un momento en donde
ya no parece explicar lo que estaba pasando en el país, porque para empezar
desde hace más de seis años ya no hay ni un solo departamento administrativo,
entonces, la primera pregunta que surge es:
¿Debemos preservar el modelo de los
departamentos administrativos o definitivamente modificar la Ley Orgánica y
señalar que ya no hay ningún departamento administrativo, que ya no tienen
necesidad de existir como tales?
O hay que regresar al modelo Carranza, y lo
que pomposamente han querido ser secretarías, hay que volverlas nuevamente
departamentos administrativos, porque, por ejemplo, la Secretaría de la Función
Pública debería de ser un departamento de la función pública y en último caso
volver a crear un departamento de planeación presupuestal, para evitar los
asuntos que pasaron en este año entre el Ejecutivo y el Legislativo, y algunos
decían bueno, y lo que es el INEGI hay que regresarlo a lo que, como fue en sus
inicios, un departamento administrativo.
Se reconocen órganos
autónomos
En el ínter se ha ido reconociendo la
autonomía de algunos órganos que ya no dependen directamente del Ejecutivo,
como son el Banco Central, el Banco de México, el IFE, que originalmente era un
instituto que estaba bajo la responsabilidad del presidente de la República, y
el propio INEGI que en este momento se está discutiendo ser otro organismo
autónomo.
Está naciendo una serie de
organismos que ni son departamentos administrativos ni son organismos
descentralizados que dependan jerárquicamente del Ejecutivo o que tengan alguna
supervisión del Ejecutivo, y está naciendo, sin que alguien hable de él, un
nuevo modelo en donde ya no tenemos las categorías de análisis que nos permitan
explicarlo como modelo.
La propia Secretaría de
Hacienda está cuestionando si el modelo de organismos o de dependencias globalizadoras,
la Secretaría de Hacienda debe de continuar, y muchos coordinadores de sector
dicen que no tiene ningún sentido que sean coordinadores de sector cuando la
Secretaría de Hacienda y la Secretaría de la Función Pública, o las nuevas
oficinas globalizadoras que surgieron en este sexenio en la administración,
hacen que la figura de coordinador de sector no tenga tampoco mucho sentido.
CONCLUYENDO.
A Pesar de que las voces que
dicen que nunca ha existido algo importante en materia de organización
administrativa antes del 2000, podemos explicar que sí, que hay un modelo que
surgió a partir de la Constitución de 1917, que nos hablaba de estos dos tipos
de dependencias: secretarías de Estado y departamentos administrativos, que ya
no existe ninguno de ellos.
Primera pregunta: ¿Qué hacer con la Ley
Orgánica?, ¿creamos departamentos administrativos o ya eliminamos esta figura
de la Ley Orgánica?, ¿y qué vamos a hacer con las dependencias coordinadoras de
sector?, ¿subsiste la conveniencia de que haya coordinadoras de sector? Ya se
han desaparecido un número importante de las casi 900 entidades paraestatales
que dieron nacimiento a este modelo de coordinadores de modelo de sector.
